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15 noviembre 2009

Regulación del Mercado del Suelo a través de la Fiscalidad sobre la Recuperación de Plusvalías Urbanas - Arq. Jose Antonio Neira R.



Como se afirma, el mercado del suelo tiene una complejidad mayor que cualquier otro mercado, debido principalmente a su particular característica de irreproductibilidad; en mayor medida por la dificultad de repetir su ubicación[1], originando así, que la oferta sobre el suelo sea bastante escasa o inelástica.

Adicionalmente a ello, se encuentran las características especiales de los agentes que intervienen en este mercado, específicamente sobre la variable de la oferta del suelo, donde se ubica a los propietarios del suelo como un grupo heterogéneo sobre sus características y objetivos en relación al mismo: usuarios, inversionistas y patrimonialistas; siendo estos últimos los de mayor incidencia en Latinoamérica, donde además la concepción de la propiedad sobre la tierra presenta características especiales.


Asimismo, es posible afirmar que la dinámica del mercado del suelo se corresponde con las reglas consolidadas por las leyes de cada país; y en ese sentido, en Latinoamérica encontramos las siguientes características típicas[2], tales como (i) la convivencia de mercados formales e informales, (iii) desigualdades espaciales, exclusión, segregación, (iv) grandes áreas sin servicios, (v) ausencia y/o desactualización de informaciones, registros, catastros u otros, (vi) altos costos de transacción, (vii) burocracia, corrupción, improvisación, (viii) concentración de la propiedad y manipulación, (ix) beneficios injustificados o desmerecidos de la propiedad de la tierra.


Entre estos fenómenos comunes, cobra mayor peso el de la informalidad del mercado del suelo, ya sea por una parte debido a la regulación rígida y desmesurada que no es capaz de incorporar la totalidad del mercado dentro de la formalidad, permitiendo que un importante sector del mismo genere forados a los sistemas formales; o por otra parte debido a una débil o ausente autoridad, incapaz de entender y cumplir con su rol regulador a través de las políticas de suelo, la planificación y la gestión urbanística.


Así, de la mano de la explosión demográfica, tenemos en Latinoamérica un mercado del suelo carente de regulación, lo que se manifiesta como principal síntoma en la fuertemente marcada segregación socio espacial de sus ciudades, con un alto precio de los suelos servidos, que a su vez evidencia la incapacidad de la esfera pública de proveer suficiente oferta de suelo servido a precios accesibles.


No obstante existen diversos instrumentos de intervención sobre el mercado del suelo, son los directamente relacionados a la redistribución de la renta urbana[3] los de mayor impacto, tales como (I) las leyes y disposiciones locales, (II) el planeamiento urbanístico, (iii) la fiscalidad general y urbana local, (iv) los instrumentos de tipo económico, (v) de gestión urbana, (vi) de urbanización y patrimonio de tierras; (vii) los instrumentos de democratización y participación social, y (viii) los de Hábitat y regularización de tierras y revalorización del área.


Específicamente en el caso de los instrumentos relacionados a la fiscalidad, encontramos diversas cargas fiscales bajo formas de impuestos ocasionales tales como los que gravan las ganancias de vendedores o arrendadores o también los que se aplica sobre los comparadores (en el caso peruano el impuesto de alcabala) o arrendatarios; o bajo formas de impuestos recurrentes como el impuesto predial cuya aplicación de mayor efecto sobre el mercado suelo se da cuando este sólo grava el valor del terreno y no el valor de las mejoras efectuadas sobre él, pues de esa manera se aplica una carga que castiga la retención del suelo[4].


Asimismo, como otras formas más modernas de cargas fiscales, se encuentran las contribuciones por mejora o por valorización, también denominadas contribuciones especiales que, como forma de recuperación de plusvalías urbanas,[5] consisten en los pagos exigidos sobre los propietarios de un grupo específico de inmuebles beneficiados por la ejecución de una mejora pública, en infraestructura y servicios públicos principalmente, con la finalidad de financiar tales inversiones o sencillamente de recuperarlas y redistribuirlas de manera más justa sobre el territorio.


Debe resaltarse que en las últimas décadas en América Latina el énfasis en la intervención del mercado del suelo se ha puesto sobre los instrumentos relacionados con la inversión de obras públicas, a manera de contribuciones de valorización, y de manera correspondiente a ello se encuentra que el marco normativo de muchos países, cuentan con diferentes mecanismos o figuras legales que permiten a los gobiernos locales ejecutar estas intervenciones para recuperar el incremento de valor correspondiente a las inversiones públicas; aunque paradójicamente el número de casos de recuperación efectiva de plusvalías aún es reducido.


En nuestro país, adicionalmente a ello, en los últimos años se ha mantenido y proyectado el más alto índice de crecimiento de toda la región, con protagonismo del sector construcción; todo esto enmarcado dentro de una política nacional de franco impulso sobre la construcción como agente dinamizador de la economía, pero con una marcada vocación populista de efectos peores aún sobre el ya complicado mercado del suelo nacional. De esa manera, en el caso de Lima se han ejecutado numerosas obras públicas de infraestructura, tanto a nivel distrital como a nivel metropolitano, afectando de manera significativa el valor de las propiedades sobre sus áreas de influencia, y convulsionando la mayoría de las veces el ya complicado mercado del suelo en la ciudad.


Paradójicamente, en la actualidad, la normativa sobre fiscalidad vigente en el país, contempla un solo mecanismo de recuperación de la inversión pública, como es la Contribución de Mejoras a la Inversión Pública[6], y este no se encuentra regulado, por tanto prácticamente no es aplicado; y, adicionalmente, el resto de tributos relacionados con el valor del suelo y la propiedad -a saber el Impuesto Predial y el Impuesto de Alcabala- tampoco están diseñados para captar efectivamente las plusvalías generadas por la actividad urbanística de la ciudad.


En resumen, partiendo de la premisa de que el mercado del suelo se desenvuelve principalmente como una renta especulativa producto del esfuerzo colectivo de la ciudad, debe anotarse que es a partir de los procesos de transformación de la misma, desde la planificación hasta la edificación, que se generan las rentas o plusvalías urbanas. Así pues, a efectos de contribuir con el bienestar general de los ciudadanos y el orden y sostenibilidad de la ciudad; dentro de las actividades del urbanismo se hace necesaria la intervención pública sobre el mercado del suelo que permita una distribución equitativa de las cargas y beneficios de la ciudad, evitando la generación de indeseables fenómenos sociales y económicos por la distorsión del mismo.

Imágenes: Pág.Web Municipalidad Metropolitana de Lima

Autor: José Antonio Neira Reymer


JOSE ANTONIO NEIRA REYMER

Arquitecto, Universidad Ricardo Palma; especialización en Ordenamiento Territorial y Urbanismo y especialización en Gestión Pública por la Escuela Superior de Gobiernos Locales de la Unión Iberoamericana de Municipalistas UIM. Impuestos a la Propiedad Inmobiliaria y Valuación de Inmuebles, Lincoln Institute of Land & Policy. VIII y XI Seminarios de Catastro Inmobiliario, Instituto de Estudios Fiscales de España y la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo. Jefe de División de Inspecciones de la Gerencia de Fiscalización del Servicio de Administración Tributaria de Lima. Docente de Escuela SAT sobre impuesto predial y catastro urbano municipal. Voluntariado en organización internacional de servicio social como coordinador del Programa de Jóvenes para Perú, Ecuador y Colombia para la difusión de programas de educación y liderazgo en Valores Humanos.


[1] MORALES SCHECHINGER. 2008. “Algunas peculiaridades del mercado del suelo urbano”.

[2] SMOLKA. 2004. “El funcionamiento de los mercados del suelo en América Latina”.

[3] URB - AL. 2008. “Instrumentos de redistribución de la renta urbana”

[4] Esto se incrementa cuando incluye modalidades acumulativas sobre la retención del suelo obligando a la utilización efectiva del suelo y reduciendo aún más las posibilidades de especulación sobre potenciales usos futuros.

[5] “… Se entiende por recuperación de plusvalías el proceso mediante el cual el total o una parte del aumento en el valor de la tierra, atribuible al “esfuerzo comunitario”, es recuperado por el sector público ya sea a través de su conversión en ingreso fiscal mediante impuestos, contribuciones, exacciones u otros mecanismos fiscales, o más directamente a través de mejoras locales para el beneficio de la comunidad…”. SMOLKA - AMBORSKI. 2003. “Recuperación de plusvalías para el desarrollo urbano: una comparación interamericana”.

[6] Texto único Ordenado del Código Tributario. Ley Nº 776 - Ley de Tributación Municipal.

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