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15 diciembre 2009

EL CATASTRO Y EL IMPUESTO PREDIAL EN EL PERU Arq. José Antonio Neira Reymer


Antecedentes: Modelos de organización del catastro
Si bien existen diversas clasificaciones para el catastro, son las relativas a sus modelos organizacionales las más relevantes; siendo estos modelos establecidos principalmente a partir de tres características directamente relacionadas a su finalidad primigenia.

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Hoy en día es posible afirmar que, independientemente de las particularidades de los diferentes modelos bajo los cuales se concibieron inicialmente, los catastros cumplen, o busca cumplir, con una eminente intención multifinalitaria o multipropósito, las siguientes funciones generales:

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Dada la diversidad y complejidad de los modelos originarios se puede explicar que aún exista una gran discusión para su ideal organización, generándose así toda una posterior problemática para la necesaria cooperación entre entidades públicas, y privadas, que posibiliten que el los catastros evolucionen hacia una gran infraestructura de información territorial disponible para todas las Administraciones Públicas, fedatarios, empresas y ciudadanos en general, puesta ante todo al servicio de los principios de generalidad y justicia tributaria, pero capacitada también para facilitar la asignación de los recursos públicos.

Asimismo, es importante señalar que los catastros más exitosos en relación a la realización de su condición de multifinalitarios, no necesariamente provienen de modelos catastrales específicos de acuerdo a la clasificación mostrada, pero si de catastros cuyas funciones se encuentran normadas o reguladas por un único órgano rector.


Problemática local:
Normatividad, actividades y funciones del catastro en el Perú
A diferencia de otros países de la región, en el Perú se presenta una situación sui generis en relación al catastro y al impuesto predial, generada principalmente por la normatividad vigente de ambos, resultando por un lado un catastro inmobiliario de escaso potencial fiscal y un impuesto predial altamente complejo para su eficiente administración.

En nuestro país el catastro presenta características particulares, pues no corresponde totalmente a un único modelo dentro de las clasificaciones presentadas, sino se disgrega según sus actividades internas de acuerdo a nuestra normativa particular, distorsionando así la finalidad principal inherente a cada modelo catastral. Es así que tenemos, en términos de administración competente, que los diversos aspectos del catastro son administrados por diferentes organismos:

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Elaboración propia

Este modelo disperso de organización, crea un conflicto entre las finalidades fiscales (tributarias), registrales y de base de datos de inmuebles para la planificación, desarrollo y administración de recursos. El conflicto mencionado se suscita en la medida que:

Es el Gobierno Central (a través del Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento) quien establece los valores para la aplicación de los impuestos relativos a la propiedad inmobiliaria; la misma que, a su vez, es declarada en el Registro de Propiedad que administra otro sector (El Ministerio de Justicia es quien tiene la administración de los Registros Públicos - SUNARP).

Los impuestos relativos a la propiedad inmobiliaria (Impuesto Predial) son administrados localmente por los municipios, principalmente, a partir de información declarativa**; mas no se emplea para tal actividad la información catastral levantada, pudiendo ser empleada para la fiscalización del impuesto.

En lo que respecta a las actividades de generación de cartografía realizada por los organismos competentes en materia cartográfica, se presenta una duplicidad de funciones, toda vez que tanto los Registros Públicos RRPP, y algunas municipalidades distritales generan bases cartográficas propias. Asimismo, diversas entidades del gobierno central (Instituto Geográfico Nacional IGN, la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal COFOPRI, entre otros) repiten estas funciones que, dada la especialización requerida, representan un alto costo de inversión; no obstante existe un conjunto de políticas, estándares, organizaciones, recursos tecnológicos como parte de la Infraestructura de Datos Espaciales del Perú IDEP creada para facilitar la producción, obtención, uso y acceso al información georeferenciada de cobertura nacional como soporte para el desarrollo socioeconómico del país.

La situación antes mencionada ha originado que en las diferentes localidades a nivel nacional convivan municipios sin catastro; municipios con catastro incipientes, municipios con catastro en desarrollo; y, municipios con catastros altamente tecnificados. El grado de avance dependerá de los recursos con que cuente cada municipio y su capacidad de gestión a partir del entendimiento del catastro, no sólo como una herramienta para fines fiscales sino como una plataforma de información territorial indispensable para el desarrollo de sus localidades.

Si bien el 21 de julio de 2004, se publicó la ley Nº 28294, Ley del Sistema Nacional del Catastro Integrado, con la finalidad de establecer estándares nacionales para las diversas entidades generadoras de catastro, así como promover su vinculación con el Registro de Propiedad; los alcances de la referida ley sólo permitirán regular una futura integración entre dichas entidades, más no podrán asegurar el desarrollo de los catastros locales, toda vez que ello sigue siendo de competencia directa de las municipalidades distritales.

En conclusión, a diferencia de otros modelos catastrales que a su vez concentran las funciones en materia catastral en una única entidad de alcance nacional o local con fines multifinalitarios, el modelo catastral peruano no favorece el establecimiento de una única entidad destinada exclusivamente a realizar funciones catastrales- sea ésta de nivel local, regional o nacional. Ello; en la medida que el marco legal vigente promueve la disgregación de las funciones mencionadas en diversas entidades de los distintos niveles de gobierno (las Municipalidades, el Ministerio de Vivienda y Construcción, el Ministerio de Justicia, COFOPRI, entre otros), de modo tal que el “catastro” generado en cada uno de estos casos, es empleado como un mecanismo para cumplir con las funciones y fines que le han sido asignadas a cada entidad por ley. Dicho de otro modo, se promueve que la labor catastral sea considerada como una función más a desarrollar en cada entidad y no para la generación de una plataforma de información territorial par el desarrollo integral.

* Catastros Multipropósitos o Multifinalitarios, o Polivalentes son aquellos que combinan o integran diferentes opciones de información relacionada con el territorio hasta su nivel de segregación mínima que es la unidad catastral, donde la información generada es consultada por múltiples usuarios para diversos fines siendo los más importantes los fiscales, jurídicos, socioeconómicos, de ordenamiento territorial y planificación, que permitan a su vez facilitar la administración de un territorio en términos de eficiencia en servicios, políticas públicas, seguridad jurídica y desarrollo sostenible.

** De no existir una cooperación o vinculación directa con el registro de Propiedad, la determinación del tributo es efectuada en función de lo declarado por el contribuyente ante la propia municipalidad. Sin embargo algunas municipalidades han estipulado obligaciones, operativamente efectivas pero normativamente cuestionables, sobre la información catastral para la declaración jurada del impuesto predial.

Arq. JOSE ANTONIO NEIRA REYMER

Arquitecto, Universidad Ricardo Palma; especialización en Ordenamiento Territorial y Urbanismo y especialización en Gestión Pública por la Escuela Superior de Gobiernos Locales de la Unión Iberoamericana de Municipalistas UIM. Impuestos a la Propiedad Inmobiliaria y Valuación de Inmuebles, Lincoln Institute of Land & Policy. VIII y XI Seminarios de Catastro Inmobiliario, Instituto de Estudios Fiscales de España y la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo. Jefe de División de Inspecciones de la Gerencia de Fiscalización del Servicio de Administración Tributaria de Lima. Docente de Escuela SAT sobre impuesto predial y catastro urbano municipal.

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