DEFICIENCIAS EN LA APLICACIÓN DE LA LEY Nº 29090 / Nº 29476 LEY DE REGULACION DE EDIFICACIONES Y HABILITACIONES URBANAS EN EL PERU - Arq. Víctor Carrión A

Dada la naturaleza de lo que significa el otorgamiento de una licencia en el Perú, resulta necesario explicar y señalar los antecedentes de contexto para luego definir el concepto de una LICENCIA DE OBRA de EDIFICACION Y HABILITACION URBANA, considerando que en el país, se encuentra ubicado en el CINTURON DE FUEGO DE AMERICA DEL SUR o el equivalente a una ZONA DE ALTO RIESGO SISMICO, en el DESARROLLO SOSTENIBLE DE UNA CIUDAD.

ANTECEDENTES DE CONTEXTO

La proliferación de nuevas facultades o escuelas de arquitectura e ingeniería en el país han conllevado a la educación universitaria finalmente en la entrega de títulos a Nombre de la Nación a nuevos profesionales, se convierta hoy en día en un tema de interés nacional, pues en la estructura base curricular en cuanto a la presentación, evaluación, seguimiento de proyectos - como inicio al concepto de prevención en seguridad e integración en la ciudad (siniestro - urbano), hasta el inicio, proceso, metodología, procedimiento constructivo, culminación y post entrega de la obra – como fin de una etapa que garantice los principios elementales a la vida, a los fines supremos de la Sociedad y del Estado, el derecho al libre desarrollo y bienestar a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida y el derecho a la vivienda sana, el desarrollo integral y equilibrado de las ciudades de la Nación. El ejercicio de la práctica profesional, la gestión tanto pública como privada y la formación institucional y personal, conforman una combinación permanente, que permite desenvolverse dentro de la diversidad de temas y problemas a lo largo de una carrera.

Tratándose de la intervención del sector publico en el crecimiento y desarrollo de las ciudades conforme lo establece la Ley Orgánica de Municipalidades – Ley Nº 27972, corresponde a los Gobiernos Locales (municipalidades) los encargados de ejercer la función de autorizar, supervisar, controlar y dirigir todas las acciones que se derivan (concurrentes y posteriores), para garantizar que se realicen conforme a la normatividad vigente. Sin embargo, no se cuenta con la capacidad de ejercer una función específica y especializada, toda vez, que tanto la Arquitectura e Ingeniería corresponden por su naturaleza a profesiones derivadas de las ciencias exactas; hoy en día a lo largo y ancho del territorio nacional, ningún gobierno local ha creado un mecanismo eficaz y eficiente de control sobre el desarrollo equilibrado, equitativo y sostenido de las ciudades, por lo tanto solo existe de nombre el Control Urbano.

Por otro lado, el Boom Inmobiliario resulta muy atractivo a la inversión en toda su dimensión, lo cual conlleva a evaluarnos a escala de América Latina como resolvemos o enfrentamos el camino para viabilizar y concretizar dicha inversión, es decir, con qué mecanismos de carácter administrativo en la gestión se cuenta (de proyectos de inversión) que ejercen los gobiernos locales, a fin de garantizar Economía/Tiempo/seguridad jurídica de las inversiones, minimizando los Riesgo/perdidas. 

Las diferencias sobre los porcentajes de muertes producidas en Haití como en Chile, como consecuencia de una acción inesperada de la naturaleza, son abrumadoramente sorprendentes lo cual nos lleva a reflexionar que mecanismos o herramientas de gestión /prevención /planificación /ejecución con que cuenta uno que no tuvo el otro país en función a su propia realidad, idiosincrasia y cultura.

Resulta también importante resaltar que la regulación técnica de las normas sobre la materia de todo lo que signifique crecimiento y desarrollo urbano en el país comparativamente a los países con otro tipo de economía muy superior nos llevan años luz, por cuanto, constituyen cualitativa y cuantitativamente resueltos con conocimientos que hasta permite tener la certeza de un manejo microscópico y especializado expresado con muchísima responsabilidad sobre una constante y variada dinámica urbana, en la actualidad nuestras normas técnicas, procedimentales, administrativas y de procesos no se encuentran al nivel ni al alcance que se requieren como respuesta a nuestras propias dinámicas urbanas(sin contar que el 80% del país no cuenta con planes urbanos, mientras que frente a la dinámica urbana que resulta constante el 100% del país no los actualiza o los desarrolla a destiempo).

Las evaluaciones de los proyectos y obras desde la creación de la carrera y profesión de arquitectura diferenciada de la ingeniería se produce en el Perú con la finalidad de abordar una especificidad sobre la naturaleza de cada materia, esto es, por ejemplo: Dada la especificidad de la especialidad de la arquitectura debe de ser evaluada y supervigilada desde la concepción, supervisión y seguimiento en cumplimiento con la normativa y el código de ética (Ley 14085- Ley de Creación del Colegio de Arquitectos del Perú y Ley 16053 Ley que Autoriza al Colegio de Arquitectos del Perú para Supervisar a los Profesionales de la Arquitectura de la Republica).

Por ello resulta importante la participación de Las Comisiones Técnicas en el proceso y procedimiento en la construcción y transformación de las ciudades del país; Haciendo un poco de historia dentro de un marco lógico: Las comisiones municipales de revisión de proyectos se introdujeron en el Reglamento de Construcciones de Lima y Balnearios de 1952, en el que se les denominó «Comisiones Consultivas». En el reglamento General de Construcciones de la Provincia de Lima, que le sucedió en 1964, se les denominó «Comisiones Técnicas», y en el actual Reglamento de Otorgamiento de Licencias de Construcción, que tiene vigencia nacional y cuya primera versión data del 1º de agosto de 1969 se les conoce como «Comisiones Calificadoras».

Originalmente se definen como organismos técnicos de los gobiernos locales integrados por funcionarios municipales y delegados de los colegios de arquitectos e ingenieros del Perú, del Instituto de Urbanismo y Planificación del Perú (inexplicablemente ausentes en la actualidad) y tienen por función velar porque los proyectos de edificación para los que se solicita Licencia Municipal se ciñan a las normas de los diversos reglamentos de construcción que existen y se adecuen a los usos del suelo y zonificación que les corresponden de acuerdo a los planos de zonificación urbana oficiales.

Cabe señalar, sin embargo, que en la práctica y en la actualidad existen muchas edificaciones cuyos proyectos no han sido revisados por dichas comisiones (a pesar de ser requisito obligatorio) entre las que se puede mencionar, las que construyó la Junta Nacional de la Vivienda y las instituciones similares que le antecedieron y le sucedieron; las que se construyen por los ministerios de Defensa, Justicia, Educación, Salud, etc.; las que se llevan a cabo por las propias municipalidades; y existe un número aún mayor de edificaciones que por efectuarse al margen del control municipal tampoco se someten a revisión, como son, las de los denominados «Pueblos Jóvenes» y las que vía la «informalidad» se construyen en muchas otras zonas de la ciudad: siendo por tanto una realidad que por causa de esta anómala situación exista un gran número de edificaciones y ambientes urbanos que carecen de calidad arquitectónica y urbanística y que se encuentran en contradicción con la zonificación urbana y los usos del suelo que oficialmente les corresponden. Otra realidad que se presenta en contra de las propias reglas naturales de intervención y participación técnica institucional que garantice el interés público y no el individual y/o particular hoy en día por ejemplo es la reconstrucción, ampliación y modificación de diversos equipamientos urbanos como: Colegios y Hospitales que el actual gobierno de turno, con la creación de Decretos de Urgencia o mecanismos legales, impiden un control, evaluación, seguimiento y verificación en cumplimiento con las normativa técnica.

LICENCIA DE OBRA

El concepto de una licencia de obra de edificación o habilitación urbana en el marco de nuestra realidad no debe plantearse bajo ninguna escusa, la Aprobación Automática sobre todo vinculado a un país que se encuentre ubicado en una zona altamente sísmica sin considerar el concepto de PREVENCIÓN es decir: el manejo de la probabilidad y severidad, como metodología de aplicación inicial a toda obra de habilitación urbana y edificación, mediante el otorgamiento de Licencias sin la intervención de las Comisiones Técnicas incentiva o contribuye con la informalidad de las edificaciones y ulteriormente, ponen en peligro la vida, seguridad de las personas y el desarrollo sostenible de las ciudades, lo cual de por sí constituye una grave deficiencia.

El 90% de los proyectos de edificación y habilitación urbanas se encuentran en nuestra ciudad capital sin embargo, se evidencia deficiencias técnicas en el cumplimiento de los proyectos que son sometidos a evaluación con la legislación anterior Ley Nº 27157 -tanto en la arquitectura como en las ingenierías – (ver cuadro de datos estadísticos), el otro 10% de los proyectos desarrollados en el país no se cumplen con las normas establecidas por los reglamentos sobre la materia, la naturaleza de las desaprobaciones recaen en el incumplimiento técnico, administrativo y legal por falta de capacitación y conocimiento de la normativa por parte de los propietarios (por cuanto dificulta el aprovechamiento al máximo de la inversión sin respeto a las consideraciones mínimas técnicas: realidad cultural) y la postura de los proyectistas, contribuyen una visión errónea de fondo que no ha sido considerado la LEY DE REGULACION DE EDIFICACIONES Y HABILITACIONES URBANAS LEY Nº 29090 / Nº 29476, que podemos sintetizar en los siguientes puntos:

- La forma de planificación de las ciudades en el país corresponde en la actualidad la utilización de un mecanismo estático para enfrentar a una realidad en la que la dinámica urbana avanza en constante movimiento de una manera muy acelerada, consecuencia falta de planificación dinámica en el tiempo.

- El conflicto de intereses político, administrativo, económico, técnico producido por la mala aplicación de la Ley Orgánica de Municipalidades entre la provincia y los distritos al crearse las ordenanzas sin respeto a una visión general del desarrollo integral de las ciudades, generando confusiones en propietarios, proyectistas, evaluadores y funcionarios públicos.

- La inaplicabilidad de las Leyes 29090 y 29476 en el interior del país resulta altamente alarmante, solo en lima un 15% de los distritos lo aplican y a medias, generando una regulación no establecida e interpretada por los funcionarios de los gobiernos locales.

- Con la intervención del Revisor Urbano se pretende privatizar la función pública de otorgar la licencia de obra, dejando de lado el principio de actuación pública que debe prevalecer lo común sobre lo particular.

- Demora y exceso en el tratamiento de los expedientes, por cuanto con las nuevas leyes para presentar y obtener una licencia se presenta el proyecto completo y su evaluación no deja alternativa de la utilización del concepto NO CONFORME y reiniciar su presentación elaborando prácticamente un nuevo expediente.

- Paralizaciones de obra: Inseguridad en la Inversión en el tiempo, si bien es cierto que se otorgan licencias automáticas en un % minoritario de las municipalidades, estas municipalidades por intermedio de profesionales sin experiencia en el rubro proyectual, en la ejecutoria y supervisión de obras rechazan sin sustento mayor al cumplimiento según una interpretación parcelada, inexacta e inconsistente técnicamente sin criterio.

- Sector financiero exige licencia formal de edificación (no automático), la garantía de otorgar créditos para el manejo inmobiliario de los propietarios, no se encuentran justificados con un simple cargo en un formulario ya que no responde a las exigencias con que cuentan en el sistema bancario.

- Sobre costos en el otorgamiento de licencia (seguro CAR), se genera mayores costos para resarcir económicamente una deficiencia técnica y metodológica cuando el hecho está consumado debiendo priorizarse el mecanismo de la prevención y el control previo que se ejercen por especialistas.

Derrumbe ocasionado por falta de responsabilidad técnica y falta de control

Distrito de La Victoria: ¡Falla estructural, saldo 7 muertos!

- La importancia de la supervisión en la construcción ha sido reconocida desde de que esta actividad se profesionalizó. En un documento fechado en el año 97 d.C., Sixto Frontino, comisionado de aguas del Imperio Romano, escribió: “Ni una obra requiere mayor cuidado que aquella que debe soportar la acción del agua; por esta razón todas las partes del trabajo deben hacerse de acuerdo con las reglas del arte, que todos los obreros saben, pero pocos cumplen”. Este importante constructor de hace casi dos mil años deja en claro que aún cuando el personal obrero sea competente, la labor de la supervisión es necesaria para garantizar que el trabajo cumpla con los requisitos especificaciones técnicas establecidas para cada proyecto en un lugar especifico.

Terremoto en Perú-Pisco 2007 Tuvo una magnitud de 7,9 grados en la escala de Richter, produjo un saldo de 540 muertes.

- En 1964, Jacob Feld, notable investigador de las fallas estructurales de los edificios de concreto, observó que en muchos casos las causas de los colapsos no provienen de la insuficiencia en el diseño sino de la falta de competencia de la supervisión, y escribió: “La supervisión competente y estricta, casi inamistosa, parece ser la clave del problema de cómo prevenir fallas”. Muchos estudios han mostrado que gran parte de los problemas en las construcciones, tanto desde el punto de vista de la seguridad, como desde el punto de vista del servicio, no provienen del diseño, ni de los materiales, sino principalmente de la ejecución de la construcción. Calavera (1996) reporta 51 % de fallas atribuibles a la ejecución y 37% atribuibles al proyecto. Lo anterior pone de manifiesto la importancia de la supervisión.

Terremoto en Haití - Enero 2010 Tuvo una magnitud de 7,0 en la escala de Richter y se sintió con una intensidad de grado IX en la escala sismológica de Mercalli en Puerto. Se calcula que el número de muertos asciende a 200,000 habitantes.

Terremoto en Haití. Prevención: Paul Mann y un equipo de estudio presentaron en 2006 una evaluación de riesgo en la falla de Enriquillo en la 18ª Conferencia Geológica del Caribe en marzo de 2008.

Terremoto en Chile Febrero 2010: 2010 Tuvo una magnitud de 8,8 en la escala de Richter CONSECUENCIA: Procedimientos que reemplazan Procesos

Terremoto en Chile: ¡Debemos reaccionar y corregir a tiempo 

con los ejemplos de otros¡

- Marco NORMATIVO incoherente, el descontrol que ha existido y aún prevalece en el proceso de crecimiento de las ciudades, originado por la inadecuada e insuficiente planificación urbana y por la precariedad institucional de los gobiernos municipales, cuya debilidad, motivada entre otros factores por el «centralismo», ha facilitado la práctica generalizada de la informalidad en la construcción, provocando ̶particularmente en la ciudad de Lima ̶ una multiplicidad incoherente de áreas urbanas dispares sobre las que se hace casi imposible desarrollar normas de regulación que permitan mantener un mínimo de unidad y armonía arquitectónico-urbanística en el conjunto de las edificaciones que conforman estos diversos sectores de la ciudad. Las trabas burocráticas no se deben a las mencionadas comisiones técnicas sino a la existencia de la extensa, frondosa, enmarañada y defectuosa normativa -arquitectónico-urbanística- técnica y administrativa, nacional, provincial y distrital, que además acusa serios vacíos en las áreas normativas del urbanismo y el planeamiento urbano.

- Otro factor de importancia, es la obsolescencia en que han devenido muchas de las normas reglamentarias existentes, que por la inoperancia de los organismos encargados de su actualización se mantienen aún vigentes ̶ como normas escritas ̶ a pesar de su evidente desfase en relación con la realidad. Frente a este panorama complejo y problemático de la edificación urbana, se entiende por qué la necesidad de que existan comisiones de revisión, que se encarguen de efectuar un control previo de los proyectos de edificación, y asimismo, de lo delicado y trascendente que resulta su labor, comisiones que obviamente deben estar integradas por profesionales con suficiente experiencia y conocimiento de las normas reglamentarias existentes y familiarizados con la problemática urbana a que se ha hecho referencia, además de contar con la ética y el criterio profesional necesarios para efectuar un tratamiento equilibrado, uniforme y equitativo del trabajo de los proyectistas.

- Falta de capacitación técnica / administrativa en las municipalidades.

- Falta de capacitación especializada a los nuevos profesionales.

- Carencia de uniformidad de criterios: Municipalidad (P/D), Delegados, Proyectistas, Supervisores, Constructores.

- El irresponsable manejo e implementación con todas estas circunstancias anteriormente expuestas del SILENCIO POSITIVO, como respuesta a la incapacidad de acción pública a tiempo no puede vulnerar el principio fundamental del derecho a la vida y obtener un desarrollo armónico y sostenible de nuestras ciudades.

- La conformación de la comisión de habilitaciones urbanas en la que otorga mayoría simple a representantes que no se involucran con el respeto, conocimiento técnico – urbanístico, poniendo en manos de inexpertos e incapaces ajenos al manejo del destino de las ciudades.

Finalmente espero que todo lo escrito en estas líneas lleve a una gran reflexión a las autoridades, profesionales y la sociedad civil de todo el territorio nacional, a mi criterio coincide con lo expuesto escrito en algunos años por Martin Luther King:

..Hemos aprendido a volar como los pájaros y a nadar como los peces, pero no hemos aprendido el sencillo arte de vivir juntos como hermanos